Las misiones sociales, un mal producto bien mercadeado

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La única amenaza que en verdad asustó a Hugo Chávez fue el voto en contra. Para dominarlo, implementó un amplio sistema de programas sociales que acentuaba su presencia en tiempos de campaña. Así fue creando una estructura paralela de gestión pública que no terminó de cuajar, dando paso a corrupción y desviaciones, mientras las viejas redes asistenciales languidecieron.

Con motivo de su 13° aniversario, Clímax presenta la serie Deconstruyendo a Hugo Chávez

Hablar de Misiones Sociales es hablar de Hugo Chávez, toda vez que el expresidente venezolano hizo de éstas su política social. El “comandante” llegó al poder el 6 de diciembre de 1998 enarbolando dos banderas, el combate a la corrupción y la igualdad social, todo ello en medio de un aura de cid campeador y de benefactor de los pobres.

Tras 20 años de revolución bolivariana las misiones sociales son hoy una bandera hecha jirones, no alcanzaron su publicitario cometido de hacer posible la inclusión social y la erradicación de la pobreza. Sin embargo, sí alcanzaron su verdadero objetivo político: hacer a las personas menos dueñas de su vida y de su capacidad creadora y más dependientes de la ayuda estatal, e irónicamente las misiones fueron consumidas por aquello que Chávez juró derrotar, la corrupción.

Las misiones sociales y la forma como operaron encajaban perfectamente en el imaginario que Hugo Chávez tenía de lo que debía ser la gestión: alguien manda y otros obedecen, algo muy propio de un militar formado bajo los principios de lealtad, obediencia y disciplina. Entender la génesis de las misiones pasa necesariamente por valorar el contexto en el que nacen.

La llegada al poder de Hugo Chávez se produce en medio de un creciente descrédito de los partidos políticos y del sistema que por años mantuvo la gobernabilidad política del país. Chávez jura para su mandato, el 2 de febrero de 1999 sobre la Constitución de 1961, refiriéndose a ésta como “moribunda”. Desde ese momento todo presagiaba que la institucionalidad tal como la conocíamos no volvería a ser la misma.

Ese mismo año, se produjo la elección de una Asamblea Nacional Constituyente que sancionaría una nueva carta magna. Se produjeron cambios importantes en la forma de organización del Estado, se introdujeron novísimas formas de participación basándose en aquello que ya poco escuchamos de “democracia participativa y protagónica”. Asimismo, la nueva Constitución fue un texto con avances importantes en el tema de los derechos sociales.

Hoy podemos decir que este texto no fue la camisa a la medida que Chávez habría querido. Desde su promulgación pareciera haber comprendido que su proyecto milenario encontraba en esta recién sancionada Constitución un obstáculo. Por ello, inmediatamente comenzó a violarla y también empezó a avanzar en la confección de su traje a la medida, el Plan Simón Bolívar, el cual se convirtió en la hoja de ruta del proyecto revolucionario.

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Las misiones sociales constituyen una extraordinaria jugada política de Hugo Chávez y tienen su génesis en el año 2003, frente a la amenaza de un referendo revocatorio que supuso tres jornadas de recolección de firmas, una mesa de negociación, acuerdos entre gobierno y oposición y múltiples conflictos.

Frente a este escenario, fueron una estructura alterna a la institucionalidad formal, que le permitió al expresidente Chávez tener un discrecional mandato sobre la gestión de recursos financieros y físicos, librándose con ello de controles burocráticos que jugaban en contra, más aún cuando tenía frente a él una verdadera amenaza, el revocatorio del año 2004.

Las misiones fueron el gran salvavidas político de Hugo Chávez. Masificaron la presencia de la acción del Estado y el reparto de renta, pero a la vez fueron generando estructuras clientelares que se convirtieron en los venideros procesos electorales en un gran frente de movilización. Toda misión arrancaba con un censo, lo que generaba inmediatamente una gran base de datos a través de la cual cada persona era contactada vía mensajería o por alguna estructura política, generándose un vínculo entre la persona y la misión, esto sin duda fue un factor que potenció la masiva inclusión de personas a las misiones.

Un gran aliado en su masificación fue el aparato comunicacional y propagandístico del gobierno, toda misión que nacía lo hacía con una narrativa, una historia, un personaje con el que se buscaba que la población conectara. Incluso internacionalmente se realizó un trabajo de posicionamiento y mercadeo. Tanto así, que llegó a hablarse en el contexto internacional de las “milagrosas” misiones de Chávez.

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Coincidencias electorales

El pragmatismo político marcó el surgimiento y reimpulso en determinados momentos de tales programas, esto evidencia que lo social se convirtió no en un fin en sí mismo, sino en un medio para alcanzar objetivos políticos.

Si vemos la cronología de surgimiento de las misiones podremos constatar que estas surgían o se reimpulsaban, con más recursos y aumentos de cobertura, siempre en vísperas de procesos electorales. Entre tanto no hubiese elecciones en el panorama, su accionar era bastante irregular.

Solo entre 2003-2004, meses antes de celebrarse el referendo revocatorio surgieron 13 misiones (Barrio Adentro I, Robinson I II, Sucre, Miranda, Ribas, Vuelvan Caras, Mercal, Identidad, Milagro, Guaicaipuro, Piar y Vivienda-Hábitat). Entre 2005 y 2006, teniendo en el horizonte elecciones presidenciales, se constituyó otro grupo de 11 misiones más, de las que siete eran nuevas (Zamora, Cultura, Rivas, Negra Hipólita, Ciencias, Madres del Barrio y Revolución energética) y otras cuatro eran ampliaciones de misiones ya existentes, como Barrio Adentro II-III-IV y Robinson III.

De igual forma, previo al referendo sobre la reforma constitucional de 2007 se pusieron en marcha tres nuevas misiones (Villanueva, Alma Mater y Ché Guevara).

No es casual que el referendo sobre la reforma constitucional de 2007, única derrota electoral de Hugo Chávez, fue justo en un año donde no abundaron nuevos programas y donde ya se tenía registro del declive de dos que habían sido muy importantes para la obtención de triunfos políticos: Barrio Adentro y Mercal.

Las misiones sociales fueron concebidas como una estructura paralela no solo presupuestariamente sino también desde sus operadores, de esto dependía la posibilidad de ejecutar acciones bajo una lógica militar de obediencia sin cuestionamiento. Es por ello que militares activos -misiones ligadas al abastecimiento de alimentos-, personal cubano -misiones de salud- y civiles ligados al entorno presidencial se convirtieron en sus principales brazos ejecutores, respondiendo a mandatos muy centralizados que provenían incluso de la propia figura del Presidente.

Esto último supuso que se generaran fricciones institucionales y de poder. Tal es el caso de la Misión Barrio Adentro, la cual estaba bajo el mandato de una misión médica cubana con bastante autonomía operativa y presupuestaria, a lo que se sumaba que jerárquicamente rendía cuentas al propio Ejecutivo, lo que suponía un debilitamiento de la autoridad y rectoría del Ministerio de Salud; situación que aún hoy se mantiene y sigue generando luchas de poder.

Historia de decadencia

Aproximarse a la valoración del impacto de las misiones en la modificación de las condiciones de vida de la población más vulnerable, pasa por valorar a las misiones que cuantitativamente fueron las que contaron con mayor cobertura y mejor valoración por sus beneficiarios, de nuevo Barrio Adentro y Mercal.

La Misión Barrio Adentro fue una muy buena idea muy mal gestionada, se planteó como un mecanismo a través del cual se abordarían en las propias comunidades las necesidades de atención primaria de salud y a la vez serviría para la identificación de vectores y de poblaciones en especiales condiciones de vulnerabilidad.

Con esta modalidad de atención, además de impulsar el modelo de atención preventiva, se buscaba como valor agregado tratar de resolver en los propios consultorios populares -Barrio Adentro I- aquellos padecimientos sencillos. Ello se traduciría en un importante descongestionamiento de los ambulatorios y establecimientos hospitalarios, permitiendo a estos últimos destinar más recursos y personal a los servicios que atendían padecimientos de mayor complejidad médica.

La metodología inicial -Barrio Adentro I- se basó en la instalación de un médico adscrito a la misión cubana en sectores populares. Los consultorios funcionaron en espacios comunales o incluso en espacios cedidos por las propias comunidades. Fue después que llegaron los módulos octogonales que resultaron ser de poco agrado para los propios antillanos, quienes alegaban que eran espacios para prestar un servicio y no para que una persona viviese allí ya que estaban desprovistos de las prestaciones mínimas de una vivienda residencial.

Con el tiempo, alegaron que no tenían ningún tipo de privacidad, lo cual suponía trabajar 24 horas, los 365 días del año. Allí comenzaron las deserciones.

Barrio Adentro I perdió impulso y salió de las prioridades de gestión, siendo desplazada por las modalidades de Barrio Adentro II-III-IV que se plantearon ofrecer otros servicios médicos curativos abandonando el paradigma preventivo. Muchos alegan que ese cambio de prioridad vino dado por la presión de lobbistas de la industria del equipamiento médico y de burócratas del sector, quienes vieron en la dotación de los centros de diagnóstico integral, de las salas de rehabilitación integral y de las clínicas populares, un gran nicho de negocio, oportunidad que no brindaba un sencillo consultorio popular donde solo se requería lo mínimo.

En septiembre de 2009 el propio Hugo Chávez en un Consejo de Ministros Ampliado en San Juan de los Morros reconoció que 2.000 consultorios populares estaban cerrados. Seis años después de haber nacido, Barrio Adentro ya comenzaba a mostrar agotamiento y sistemático desmantelamiento.

Hoy, Barrio Adentro incluso ha desaparecido del imaginario popular. Solo quedan unos módulos octogonales abandonados o invadidos, muy pocos funcionan y lo hacen más por el voluntarismo de la propia comunidad que por decisión de los ejecutores de la política.

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El hambre de Mercal

Hablar de Mercal es hablar de la misión con más grande cobertura del menú de programas que se han implementado hasta la fecha. También es pródiga en cuanto a los cambios de nombre. Nació como Mercal en 2003, luego en 2008 paso a llamarse Gran Misión Abastecimiento Soberano y Seguro; y más recientemente, desde 2016, se le conoce como Comités Locales de Abastecimiento Popular (CLAP).

Mercal surge como un programa de distribución de alimentos con precios subsidiados por el gobierno y que estaba originalmente dirigido a las familias en especiales condiciones de vulnerabilidad. Sin embargo, las evidencias demuestran que la focalización no ha sido uno de los rasgos característicos de esta misión. Por el contrario, la dispersión de su población meta, la corrupción -caso Pdval-, el desvío de alimentos a la red privada y la nula transparencia han sido su impronta de gestión.

Mercal en 2005 llegó a estar presente con al menos un producto en la despensa del 70% de los hogares venezolanos, tal como lo reseña el investigador Carlos Aponte en un reciente trabajo a partir de datos de la Encuesta de Consumo de Alimentos. Este dato da cuenta de cómo esta misión en su momento cumbre, entre 2003 y 2005, tuvo una importante penetración en los hogares venezolanos, indistintamente de su condición social, dado que la focalización estuvo asociada más a factores geográficos y de densidad poblacional que a perfiles socio-económicos.

Mercal tuvo un gran aliado para entrar a los sectores populares: los bodegueros -pequeños comerciantes al detal- que abrieron sus anaqueles a sus productos, lo cual significó en primer momento un atractivo dado que las personas visitaban con más frecuencia al establecimiento para adquirir los bienes subsidiados y terminaban comprando otros artículos de la bodega.

Esta relación ganar-ganar comenzó a deteriorarse desde el momento en que la red de distribución Mercal comenzó a fallar y los productos subsidiados dejaron de verse en los anaqueles de las bodegas. Esta situación afectó a los bodegueros, que terminaron siendo blanco de acusaciones de acaparamiento de artículos subsidiados. La realidad demostró que el Ministerio de Alimentación deliberadamente dejó de abastecer a nivel micro para enfocarse en los macro establecimientos, como los Abastos Bicentenario.

Mercal y sus variantes en el tiempo resultaron ser un gran nicho de negocio manejado por militares -últimos ocho ministros de alimentación han sido uniformados- en donde se privilegió la importación de alimentos, en lugar de favorecer la producción y agroindustria nacional, la cual terminó siendo expropiada mucha y abandonada otra por los productores, quienes se convirtieron en blanco del acoso del gobierno nacional, regional, local y hasta de consejos comunales.

Mercal, de ser la misión en la que el 70% de los hogares venezolanos se abastecía de manera regular y con posibilidades de escoger qué, cuánto y cuándo comprar, es hoy un programa que entrega de manera muy irregular y bajo esquemas discriminación política -como el carnet de la patria- una bolsa con una limitada cantidad de víveres, que siguen siendo extranjeros y sobre los que pesan estudios serios que certifican su mala calidad. Incluso uno de ellos quedó demostrado que tiene una alta concentración de glifosato, herbicida altamente cancerígeno.

Con Mercal se desaprovechó una inmejorable oportunidad para elevar los niveles de producción nacional y de remozar todo el parque industrial de nuestra agroindustria, además de generar miles de empleos y tributos.

No pasaron la prueba

Barrio Adentro y Mercal, o su equivalente CLAP, son hoy dos de las misiones que sobreviven, mientras que de las muchas otras solo quedan viejas vallas publicitarias o algunas franelas descoloridas que podemos verle a algún afecto al gobierno en alguna concentración oficialista.

En cuanto a la gestión técnica y presupuestaria, la misiones pueden considerarse un modelo de lo que no debe replicarse en la gestión pública. Débiles controles presupuestarios sujetos a mandatos discrecionales, manejo de recursos vía fondos, fundaciones y entidades no sujetas a control, presupuestos basados eminentemente en créditos adicionales, ausencia de mediciones de impacto, dispersión y solapamiento en las poblaciones objetivo, son tan solo algunas de sus taras de gestión.

Las misiones no tuvieron incidencia en que las personas abandonaran la pobreza de manera duradera, no transfirieron capacidades ni habilidades que permitiesen a las personas enfrentar la amenaza de reincidir en la pobreza, solo crearon una gran burbuja de consumo, sustentada en una bonanza petrolera, que permitió subsidiar desde jugosos cortes de carne uruguaya y brasileña hasta línea blanca y marrón.

Entretanto, las misiones sí lograron algo positivo: devolvieron a muchos la oportunidad de formar parte de algo, que no sabían muy bien qué era, que llamaban “el proceso”. Algunos como fieles devotos y otros menos convencidos. De ambos ya quedan muy pocos.

Puede aseverarse que las misiones tuvieron más impacto político que social, permitieron a Hugo Chávez salir airoso frente a lo que fue su única y real amenaza durante sus años de mandato.

Las misiones deben valorarse como una estrategia que hizo de lo social un medio para alcanzar objetivos políticos, lo que hace de ellas un producto de muy dudosa calidad -vistas como programas sociales- pero que fue magníficamente promocionado. Hoy, solo queda el empaque.

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Politólogo. Especialista en Gerencia de Programas Sociales. Magister en Acción Política y Participación Ciudadana. Director de la ONG Convite A.C.