Economía

Reflexiones sobre el artículo 10 del proyecto de Ley de Producción Nacional

La norma en cuestión parte de considerar que el Estado venezolano es patrimonialmente responsable como consecuencia de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) otorgadas y no liquidadas.

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Textualmente, el proyecto de norma establece:

Artículo 10. Con el objeto de reactivar el flujo de materias primas, insumos y repuestos importados para su procesamiento por la industria nacional, los organismos del Estado competentes en materia de autorización de acceso a divisas dispondrán de un plazo no mayor a quince (15) días, contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para presentar un Plan de Refinanciamiento de las deudas contraídas con proveedores internacionales consecuencia de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) ya otorgadas y no liquidadas.
Los organismos del Estado competentes en la materia podrán, en acuerdo con los titulares de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) otorgadas y no liquidadas, ofrecer diversas modalidades para el refinanciamiento de las deudas mencionadas.

Se aprecia de la disposición antes transcrita que. para el proyectista de la ley, las AAD ya otorgadas y no liquidadas se consideran “deudas contraídas con proveedores internacionales”, y partiendo de esa base, la ley fija un plazo de quince (15) días para que los organismos del Estado competentes presenten un “Plan de Refinanciamiento” de dichas deudas, lo cual se ratifica en el único aparte del proyecto de norma, al autorizar al Estado a “ofrecer diversas modalidades para el refinanciamiento de las deudas mencionadas”.

Esta es la primera vez que a través de una norma con rango ley se pretende resolver un asunto que en los diferentes regímenes de cambio que ha vivido el país había sido abordado, hasta ahora, únicamente a nivel jurisprudencial.

Y llama la atención que la solución que da el proyecto de ley (considerar que el AAD genera una deuda para el Estado) sea, precisamente, la más perjudicial para el Estado y, justamente, es también la posición contraria a la que la jurisprudencia reiterada había sostenido.

En efecto, en múltiples sentencias (entre ellas, Sent. Nº 469, publicada el 25 de marzo de 2003, caso Avianca; Sent. Nº 480, publicada el 26 de marzo de 2003, caso American Airlines INC), la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia estableció que las disposiciones que regulan el régimen de adquisición y disposición de divisas no otorgan derechos subjetivos a los particulares, pues, por una parte, tal régimen responde a un instrumento de política económica del Estado, y por otra, porque la venta de divisas a un precio o tasa fija supone el ejercicio de una potestad discrecional de la Administración. Esta posición de la jurisprudencia, se fundamenta en una serie de premisas que han sido esbozadas en cada uno de los fallos emitidos por el Tribunal Supremo de Justicia (en resumen, Sent. 00803 del 13 de julio de 2004, caso Líneas Aéreas Costarricences, S.A.), a saber:

• Que la disponibilidad de divisas en poder del Banco Central de Venezuela, no es en sí misma una actividad, sino una circunstancia determinada por un variado número de factores, como aquellos que derivan de los ingresos de la República producto de su actividad petrolera, de los pagos que deba hacer de compromisos internacionales destinados a honrar la deuda pública externa, u otros factores igualmente importantes; así, las actividades del Banco Central de Venezuela atienden a la centralización, control y posterior distribución de las divisas ingresadas al país, para lo cual fue facultado con ese objeto, y con la finalidad, entre otras, de no permitir la caída de las reservas internacionales, para asegurar el cumplimiento de los compromisos ya asumidos y que la política que se adopte en materia monetaria no afecte la estabilidad económica indispensable para el desarrollo y progreso del país en su conjunto y de sus habitantes en particular.

• Que los decretos y convenios cambiarios responden a una necesidad atinente a la responsabilidad del Estado, que debe preservar, mediante la adopción de políticas públicas, el desarrollo ordenado de la economía en interés de la colectividad y en tal virtud, fue restringida la circulación de divisas para un sector mayoritario de la sociedad; y se dispuso, con base en normas de derecho público interno e internacional, que determinados sectores económicos tendrían acceso, en un mercado controlado, a adquirir las divisas que otros sectores de la economía y particulares, que eran la mayoría, no podían adquirir por las restricciones ordenadas con base en criterios de preservación del flujo de divisas.

• Que el hecho de que la paridad cambiaria sufriera modificaciones entre el momento de la solicitud de las divisas y la venta efectiva de las mismas, no supone, conforme al criterio mantenido por esta Sala, un daño imputable a la Administración por su funcionamiento normal, sino un menoscabo económico producido por la naturaleza misma del riesgo comercial a la que están sometidas las sociedades mercantiles en virtud de su giro, cuando lo deben ejecutar en condiciones económicas excepcionales instauradas en la sociedad donde despliegan sus negocios, riesgo que naturalmente incluye la eventual modificación de la paridad cambiaria, que por voluntad del Estado se minimizó al punto de ser consideradas beneficiarias de un régimen de control de divisas que impedía a la mayoría de la población acceder como ellas pudieron hacerlo. En consecuencia, la resultante lógica de la aplicación de políticas públicas destinadas a la estabilización monetaria, si bien pudo ocasionar un menoscabo a la integridad patrimonial de la accionante, en modo alguno éste puede atribuirse directamente a la actuación del Estado.

• No es posible invocar daños y perjuicios por la actividad legítima de la Administración cuando quien la acciona es directamente beneficiario de un régimen preferencial que el mismo Estado le ha otorgado, cuando éste, a través de la adopción de políticas públicas, ha considerado que debe proteger a determinados actores económicos por la incidencia que sus operaciones tienen en la marcha general de la economía, otorgándoles el derecho a adquirir divisas preferenciales con la finalidad de que mantengan un adecuado nivel de equilibrio económico, operatividad y rentabilidad que en ningún caso alcanzarían en momentos de insuficiencia de divisas que afectan a toda la población, si no hubiese mediado la protección estatal.

El tema es de importancia fundamental dado el impacto que tendrá la aplicación practica de esta norma en las finanzas públicas pues, de asumirse, como lo pretende el proyecto de Ley, que las AAD generan una obligación patrimonial o deuda para el Estado, tendremos, al menos, las siguientes consecuencias:

a) Se incrementará exponencialmente la deuda pública externa, al tener que añadir varios miles de millones de dólares por las “deudas contraídas con proveedores internacionales consecuencia de las Autorizaciones de Adquisición de Divisas (AAD) ya otorgadas y no liquidadas”; y

b) En ese escenario, sería previsible una caída en el precio de la deuda soberana que cotiza en los mercados financieros, dado que habría un incremento de la deuda sin que exista contrapartida en las reservas del país.

Estamos en presencia de un asunto que, sin duda, no debería tomarse a la ligera, teniendo en cuenta –además del pragmatismo presupuestario explicado en el párrafo anterior- que la jurisprudencia preexistente no apoya la tesis del proyectista de la Ley.

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