A propósito de la promulgación de la “Ley Antibloqueo”, el tema de la privatización de empresas estatales vuelve a la palestra. Este artículo examina algunos elementos clave en la ejecución de estos procesos y formula un alerta básico: no toda privatización es socialmente deseable
Por Enrique González, economista.– El tema de la privatización de empresas, tierras y activos en manos del Estado cobró especial protagonismo coyuntural una vez se anunciara y aprobara la “Ley Antibloqueo”. Sin embargo, dicho tema -una política de privatización-, más allá de la coyuntura y de las necesidades financieras del Gobierno, resulta, efectivamente, relevante para la sociedad venezolana y deberá constituir una de las acciones para el reordenamiento del Estado y la dinamización de la economía nacional en el futuro.
El título de este artículo reconoce la necesidad de dicha política. Sin embargo, pretende llamar la atención respecto a que cualquier tipo de privatización no le funciona a la sociedad venezolana. Lo anterior no constituye contradicción alguna; por el contrario, para que efectivamente una política de privatización de empresas en manos del Estado redunde en beneficio de la sociedad, se requiere un análisis caso por caso, así como un diseño eficiente y un proceso de privatización específico con ciertas características que así lo garanticen. No toda privatización resulta socialmente deseable, y allí está el tema.
El Estado suele constituir un mal productor de bienes, proveedor de servicios y gestor de empresas, porque entre otras razones:
1.- No se encuentra sometido a la disciplina del mercado.
2.- No suele tenerse claro quiénes son los “verdaderos propietarios o accionistas” (¿el pueblo, su directiva, el partido, el sindicato, los consumidores, el gobierno?).
3.- Las empresas públicas no definen objetivos concretos o en ocasiones sus objetivos contradictorios (¿productividad, lucro, votos, empleos, acceso a los bienes, etc.?), lo que dificulta la gestión y su seguimiento.
4.- Lo anterior exacerba problemas de agencia.
5.- Se dificulta la configuración de un gobierno corporativo eficaz.
6.- Las empresas en manos del Estado, por no constituir empresas de cotización pública, no se encuentran bajo la amenaza y la eventual disciplina que podría representar una compra hostil que permita cambiar la gerencia y la directiva de la empresa.
7.- En el peor de los casos, al resultar deficitarias y poco competitivas, las empresas públicas suelen demandar financiamiento público para cubrir sus déficits, con enorme costo de oportunidad de los recursos públicos y un altísimo riesgo de destrucción del bienestar social.
Por su parte, en las empresas privadas, cuyos propietarios poseen como objetivo el lucro, sus fracasos son financiados con capital privado, fundamentalmente aportado por los accionistas, mientras su éxito comercial se basa en el posicionamiento y las preferencias del público, producto de la satisfacción de necesidades y de una gestión corporativa eficiente y competitiva.
Efectivamente, el resultado de un mercado competitivo, conformado por oferentes en manos privadas, arroja un precio y unas cantidades que maximizan el bienestar social, en ausencia de fallas de mercado. Dicho de otra manera, el mercado libre entre privados agota todos los intercambios voluntarios que implicarían mejoras paretianas hasta alcanzar el óptimo paretiano, en el que no existe otro intercambio posible que mejore a una de las partes sin desmejorar a la contraparte. En mercados con derechos de propiedad bien definidos y respetados, así como con bajos costos transaccionales que faciliten intercambios voluntarios entre las partes, se maximiza el bienestar social.
Dentro del marco anterior, efectivamente, en un mercado libre y potencialmente competitivo, integrado solo por particulares, se maximiza el bienestar, En él se requiere fundamentalmente, de parte del Estado, un sistema legal de derecho civil contractual y extracontractual, así como un derecho de defensa de la competencia que facilite y potencie dicho círculo virtuoso.
Sin menoscabo de lo dicho anteriormente, en el sentido de que, efectivamente, mercados competitivos arrojan resultados socialmente deseables, la realidad es que las empresas en manos privadas y no en manos del Estado evitan los riesgos de despilfarro e ineficiencias de recursos públicos comentados al inicio de este artículo. Dado que las empresas privadas que buscan el lucro deben competir por la preferencia de los consumidores, no toda privatización es deseable por:
PRIMERO: debe conocerse y entenderse bien el funcionamiento de cada mercado en el cual participe la empresa en manos del Estado que se pretenda privatizar. Por ejemplo, en un extremo, en un sector caracterizado por tecnologías que determinan estructuras de costos subaditivas y un monopolio natural, la simple privatización no implicaría automáticamente una mejora ni una maximización del bienestar social y la eficiencia del mercado.
En estos casos, pasamos del problema de ineficiencia de la gestión pública al riesgo de ejercicio de poder de mercado con el respectivo costo social (ineficiencia asignativa). Esta situación particular exige un tratamiento igualmente particular, que podría ir desde subastas, donde gana quien ofrezca prestar el servicio, hasta producir el bien para comercializarlo al menor precio posible, en cantidades suficientes, con calidades mínimas específicas. O bien, podría requerir el diseño de una regulación específica de monopolio natural (el tema, por sí mismo, exige un tratamiento que excede el propósito del presente artículo).
SEGUNDO: supongamos el caso de que por razones distintas a las económicas y de eficiencia respecto a la propiedad privada de las empresas y de los activos, por razones políticas o “estratégicas”, no se desee perder la propiedad pública. Siendo así, podrían diseñarse mecanismos de procura para privatizar la gestión de la empresa y gozar de sus eficiencias.
TERCERO: por más que se alegue que la propiedad de dichas empresas terminará en manos de quienes más las valoran, un mal diseño y un mal proceso de privatización (por ejemplo, víctima de corrupción) o una captura del Estado en dicho proceso pueden implicar entrega de rentas a favor de grupos de interés y en detrimento del patrimonio nacional. En este sentido, aun cuando dicha empresa pudieran a lo largo del tiempo terminar en manos de quienes más las valoran, se podría presentar un grave problema de redistribución del valor de esta, producto de procesos de privatización poco transparentes y susceptibles de captura o corruptelas.
CUARTO: por más que se piense que mecanismos como las subastas podrían lograr los mayores valores y/o precios por dichas empresas y activos a favor del patrimonio de la nación, un análisis de competencia del sector podría revelar que la empresa y/o grupo económico que más valore dichos activos lo haría por el poder de mercado que le conferiría, suponiendo que ya constituye una empresa con participación de mercado significativa y con cierto poder de mercado (al margen de las potenciales eficiencias y sinergias). Lo anterior implica que aun cuando dicha empresa pague más por la empresa en manos públicas, existen alternativas que podrían incrementar el bienestar social por resguardar la competencia y el funcionamiento eficiente del mercado. Un gobierno con apremios financieros podría no prestar atención a este tema en detrimento de la sociedad (problema de agencia).
Con respecto a este último punto, vale la pena utilizar un ejemplo para ilustrar el problema que pudiera implicar no considerar con rigor la complejidad de un proceso, heterogéneo, de privatización de numerosas empresas en manos del Estado. Recientemente, algunos analistas han propuesto que el mercado interno del combustibles se entregue a manos privadas. A priori, ello constituye una buena idea, aun cuando la forma importa. En específico, existe una propuesta que consiste en que los actuales “propietarios” o concesionarios privados de estaciones de servicios constituyan un “Consorcio” que recibiría la “licencia del Estado en exclusiva por 5 años para desarrollar las actividades de estaciones de servicio, muelles de descarga, plantas de llenado, y transporte de gandolas, hasta la fecha desarrolladas por Pdvsa”.
Como se indicó anteriormente, a priori, “pasar un monopolio en manos públicas a un monopolio en manos privadas” no constituye la mejor de las alternativas a favor de la sociedad o, en este caso, del mercado interno de combustible. Aunque se crea que estando las estaciones de servicios en manos privadas y distintas, aguas abajo, podría haber competencia aguas abajo en la comercialización final del combustible, el hecho es que el “Consorcio” crearía rentas supracompetitivas aguas arriba, con lo cual resulta irrelevante la atomización aguas abajo (de hecho los propietarios del “Consorcio” valoran evitar problemas de doble marginalización aguas abajo, una vez se ejerce todo el poder de mercado aguas arriba).
Aunque la integración vertical genera economías y eficiencias, entre otras la corrección del problema de doble marginalización, una competencia ínter-marca se requeriría para imprimir competencia y eficacia al mercado. En este sentido, se tiene que sopesar las economías derivadas de concentrar la demanda en pocos operadores o en un estadio de la cadena de valor, sin que ello implique la configuración de una figura como el “Consorcio”, que pudiera facilitar el intercambio de información privada y estratégica de los competidores aguas abajo, con riesgo de “colusión”.
Si bien este mercado en específico, como asomamos para cualquier otro, exige un análisis acucioso, la literatura e investigación asoman que no solo sería relevante la competencia aguas abajo, sino también aguas arriba. Más aún si existen una integración vertical y cuellos de botella aguas arriba. La desconcentración de estadios de la cadena de valor que podrían constituir cuellos de botella, entre ellos la capacidad de almacenamiento, la distribución y el transporte, puede coadyuvar a una mayor competencia ínter-marca, en beneficio de los consumidores finales y de la eficiencia del mercado interno.
Finalmente, cada sector económico y cada mercado poseen sus características propias y sus dinámicas competitivas específicas. Debido a que los procesos de privatización masivas impactarán sobre las estructuras de dichos mercados y, en consecuencia, sobre su proceso competitivo –ergo precios, cantidades, calidad e innovación-, se requerirá un análisis exhaustivo previo y, eventualmente, un diseño específico de “privatización” que garantice, en el corto plazo, los mayores beneficios al patrimonio de la nación, y en el mediano plazo, la mayor eficiencia económica de dichos mercados y el máximo bienestar social.
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